"Utvikling av likestillingspolitikk"

Del

Hege Skjeie, Beatrice Halsaa og Anja Bredal, artikkel til IMER-programmets avslutningskonferanse 16. september 2010.

Ett viktig spørsmål handler  om forholdet mellom stat og organisasjoner: Er det stadig slik at ”mobilisering nedenfra” former ”institusjonalisering ovenfra” i likestillingspolitikken? Slik ble forholdet mellom stat og organisasjoner gjerne beskrevet i den norske likestillingspolitikkens etableringsfase på 1970- og 1980-tallet, med utgangspunkt i den Rokkan-inspirerte integreringsmodellen ”Statsfeminisme”. Statsfeminismen beskriver en vidåpen politisk mulighetsstruktur. Lydhøre politikere møter en engasjert kvinnebevegelse. Hvor treffende var beskrivelsen den gang, og hvordan treffer den i dag?

Vi har altså gransket politikkutvikling på to overlappende felt: Vern mot kjønnsdiskriminering og vern mot kjønnsbasert vold. Dette er viktige områder for likestillingspolitikk, der  ulike deler av  kvinnebevegelsen har mobilisert for makt over politikkutviklingen. Men samtidig har områdene i stor grad vært  institusjonelt og diskursivt ordnet som utskilte teiger i likestillingspolitikken, og rammet inn gjennom ulike forvaltnings- og regelverk.

Kulturell kompleksitet og religiøs pluralisme ble så å si oppdaget som utfordringer for  den offentlige likestillingspolitikken mot slutten av 1990-tallet. Kvinnebevegelsens organisasjonslandskap ble endret da kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn etablerte egne organisasjoner rundt 1980-tallet. De fikk begrenset gjennomslag for sine krav om en utvidet feministisk dagsorden, og synliggjorde dermed minoritets- og majoritetsposisjoner. Mens vold  var den sentrale tematikken innenfor majoritetsbaserte organisasjoner, ble rasisme først og fremst tematisert av minoritetsbaserte organisasjoner. Intervjuer med organisasjonsmedlemmer viser hvordan det var store konflikter mellom minoritets- og majoritetsorganisasjonene gjennom dette tiåret; konflikter som fortsatt preger relasjonene.

I mer enn 25 år omfattet det generelle lovfestede vernet mot diskriminering bare diskriminering på grunnlag av kjønn. Da diskrimineringsvern fra midten av 1990-tallet ble tematisert som et spørsmål om vern av flere grunnlag enn kjønn, sto de majoritetsbaserte kvinneorganisasjonene på sidelinjen. Av staten ble de oppfattet som så perifere at de ikke en gang ble invitert til å delta da  utkast til en ny lov mot etnisk diskriminering ble sendt på en omfattende høringsrunde i 2003. Og de hadde  liten innflytelse over endringen av det sentrale likestillingsapparatet, da et felles Likestillings- og diskrimineringsombud ble opprettet i 2006.

De viktigste føringene i utviklingen av diskrimineringsvernet i Norge er internasjonale; dels inspirert av menneskerettslig vern gjennom internasjonale konvensjoner, dels av nye EU-direktiver mot diskriminering. Utviklingen i retning av et felles rammeverk for diskriminering og arbeidet med en ny felles diskrimineringslov har i  liten grad vært preget av mobilisering ”nedenfra”  og gjennom kjønnspolitiske organisasjoner. Diskrimineringsfeltet er profesjonalisert, og de organisasjonene som fortsatt deltar i debatten om utvikling av diskrimineringsvern, er gjerne de som driver rettshjelpsarbeid.

Utvidelsen av diskrimineringsvernet til flere diskrimineringsgrunnlag har gitt en ny utfordring i likestillingspolitikken. For hvor enkelt er – i virkeligheten - et diskrimineringsgrunnlag? Den utfordringen ble i norsk sammenheng først reist av minoritetsbaserte kvinneorganisasjoner på 1980- og 1990-tallet, som politiserte rasisme og dobbelt diskriminering. I Norge fikk den et institusjonelt svar i likestillings- og diskrimineringsombudets mandat om å se ulike diskrimineringsgrunnlag i sammenheng, utvikle kompetanse og evne til å håndtere mulitippel diskriminering og diskriminering i skjæringspunktet mellom kjønn og andre diskrimineringsgrunnlag. Den standarden som håndhevingsorganene i dag legger til grunn for vurderinger av klager på hijab-diskriminering, er det klareste eksempelet på en slik flersidig tilnærming. Forbud mot hijab på arbeidsplassen blir sett som diskriminering både på grunnlag av religion og kjønn, fordi slike forbud rammer kvinner særlig sterkt. Mens minoritetsbaserte kvinneorganisasjoner har tatt initativ for å løfte denne problematikken inn i et rettslig rammeverk, har vi ikke funnet tilsvarende initativ i regi av majoritetsbaserte organisasjoner.

Leser vi statlige meldinger om forholdet mellom stat og organisasjoner, i stortingsmeldinger fra 1990- og 2000-tallet, er hovedinntrykket at statlig organisasjonspolitikk i liten grad er opptatt av det kjønnspolitiske organisasjonslandskapet. Kvinneorganisasjoner omtales ikke som aktører på et politikkfelt; ”kvinner” er først og fremst interessante i sammenligning med ”menn” – som en kjønnsforskjell i frivillige organisasjoners medlemsoppslutning. Kontrasten til diskusjon av ”minoritetsorganisasjoner” er slående – samiske organisasjoner, organisasjoner for nasjonale minoriteter, og innvandrerorganisasjoner.

Vold mot kvinner ble for alvor løftet inn i norsk politikk av kvinne- og krisesenterbevegelsen utover 1980-tallet. Men vold ble aldri et ”fullverdig” likestillingstema i norsk politikk. Koordineringsansvaret har tilhørt justissektoren, med likestillingsministeren som medspiller.

Den etablerte politikken mot vold i nære relasjoner presenteres som generell eller universell, men vårt prosjekt viser at den norske agendaen mot vold mot kvinner er basert på en implisitt ”hvit mal” som er grunnlagt i kunnskap om vold i etnisk norske familier. Dels er den avgrenset til partnervold, og inkluderer ikke vold i andre nære relasjoner. Dels behandler den minoritetskvinner som ”særlig utsatte”.  Samtidig har fokuset på vold i minoritetsfamilier økt dramatisk det siste tiåret. I likestillingspolitikken har denne volden fått sin egen agenda, på siden av den ”generelle”. Tvangsekteskap ble fra starten plassert i barne- og familiepolitikken, men koblingene var vel så sterke til integrasjon som til likestilling. De siste årene er tvangsekteskap blitt definert som vold i nære relasjoner, men både de mest omfattende tiltakene, og nylig også koordineringsansvaret, er lagt til integreringsforvaltningen. Dermed opprettholdes forståelsen av vold i minoritetsfamilier som et integreringsproblem og ikke et voldsproblem på linje med vold i majoritetsfamilier.

Den todelte antivoldspolitikken gjenspeiles i kontakten mellom stat og organisasjoner. Organisasjoner som jobber med minoritetskvinner blir invitert til å bidra til den ”spesielle” politikken, på tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Majoritetsdominerte organisasjoner konsulteres når det gjelder vold i nære relasjoner. Krisesenterbevegelsen har likevel, i det vesentlige, hatt en mer integrert tilnærming i antivoldsarbeidet.

”Statsfeminisme” er altså ikke – generelt sett - noen treffende karakteristikk av forholdet mellom stat og organisasjoner i det siste tiårets utvikling av norsk likestillingspolitikk. De majoritetsbaserte organisasjonene mobiliserer ikke for makt i utviklingen av diskrimineringsvernet. De har rett og slett lite ressurser å stille opp med, og de avskrives langt på vei som interessante med- og motspillere av offentlige myndigheter. Kvinnebevegelsen har hatt langt større innflytelse over utviklingen av antivoldspolitikken. Men samvirket her må da ses som en selektiv form for statsfeminisme.