Trygghet for land og vann - en menneskerett

I Afrika står kvinner for 60-80 prosent av matproduksjonen. Å trygge deres bruk og besittelse av jord og vann er dermed en forutsetning for at retten til mat, helse, bolig, arbeid og næringsutvikling skal oppfylles. En utviklingspolitikk som bedrer kvinners rettigheter og tilgang til naturressurser, er en god strategi for å bekjempe fattigdom.

Retten til nødvendige ressurser for livsopphold er nedfelt i artikkel 11 i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK). Retten til vann og land henger nært sammen med retten til mat og helse. Kvinners rett til livsopphold er også beskyttet av kjønnsdiskrimineringsvernet som nedfeller seg både i ØSK og i FNs kvinnekonvensjon (KDK). Kvinnekonvensjonens artikkel 14.1 fremhever særlig den betydningen kvinners arbeid på landsbygda har for familiens økonomiske situasjon. I protokollen til det afrikanske charteret om kvinners rettigheter beskrives i artikkel 15 retten til land og vann som en del av retten til matvaresikkerhet. I artikkel 19 knyttes kvinners tilgang til og kontroll over land til bærekraftig utvikling.

For å se om statene oppfyller sine menneskerettslige forpliktelser knyttet til likestilling og livsopphold ved vann- og jordreformer, er det ikke nok å studere lovverket på papiret. Hvilke konsekvenser reformene får for kvinner, henger nøye sammen med deres faktiske livssituasjon.

Retten til land

Store deler av befolkningen i utviklingsland lever av jordbruk. For disse er tilgang til land gjennom eierskap eller bruksrett viktig for livsopphold og økonomisk deltakelse. Selv om en stadig større del av jordbruksbefolkningen også livnærer seg gjennom lønnsarbeid, er mange familiers overlevelse avhengig av den maten kvinnene dyrker og eventuelt selger. Å ha tilgang til jord er ikke en egen menneskerettighet, men henger nøye sammen med andre menneskerettigheter, som retten til livsopphold, retten til bolig, retten til mat og retten til likebehandling. KDK krever at kvinner likebehandles med menn ved jordreformer.

 

Retten til land nedfeller seg i: KDK artikkel 14. 2 (g), om kvinners rett til lik behandling i jordreform PAC artiklene 15 og 19   Kvinners rett til å ha eiendom på lik linje med menn, særlig innen     familien og ved skilsmisse, behandles i: KDK artiklene 15.2 og 16 (h) Kvinnekomiteens generelle anbefaling nr. 21 PAC artiklene 6,7 og 21 ØSK-komiteen generell kommentar nr. 16 SP-komiteen generell kommentar nr. 28

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Internasjonale utviklingsaktører, fra FN til Verdensbanken, framhever betydningen av å gi fattiges bruk og besittelse av jord et styrket rettsvern. The Commission on Legal Empowerment of the Poor er eksempel på et internasjonalt utviklingspolitisk initiativ som framhever sammenhengen mellom jord, eiendom og fattigdomsbekjempelse. En utviklingsstrategi basert på menneskerettigheter framhever forpliktelsene til alle aktører som er involvert; de skal respektere, beskytte og fremme alle menneskerettighetene som blir berørt av jordreformprosesser.

Retten til vann

Retten til vann følger av blant annet: ØSK artikkel 11 og 12 ØSK-komiteen generell kommentar nr. 15 KDK artikkel 14.2(h), om landsbygdkvinners rett til vann BK artikkel 24.2.c, om barns rett til rent drikkevann PAC artikkel 15

 

 

 

 

 

 

 

Tilgang til rent vann er en forutsetning for andre livsnødvendige goder og rettigheter. Uten tilgang til vannkilder er det vanskelig å dyrke jorda. Mangel på brukbart vann øker fattigdom og forårsaker dårlig helse. Retten til rent drikkevann nedfeller seg i artikkel 24 i barnekonvensjonen. Kvinners rett til vann kommer til uttrykk i artikkel 14 i kvinnekonvensjonen og artikkel 15 i PAC. ØSK-komiteen har uttalt at retten til vann må utledes av retten til livsopphold, retten til mat og retten til helse. Retten til vann omfatter derfor både rent drikkevann og vann som er nødvendig for å dyrke livsnødvendig mat.

Reformer - med eller uten kjønnsperspektiv?

La oss ta enda et tenkt eksempel: Blessing er en kvinne på 40 år som bor i Tanzania. Hun har livnært seg og familien med å dyrke jordflekken de har disponert, og som familien nå har fått eiendomsrett til etter en jordreform som skulle sikre de fattiges tilgang til jorda. Ektemannen har stort sett hatt lønnsarbeid. Da ektemannen dør og Blessing blir enke, sitter hun igjen uten noe. Til tross for at lovene sier at begge ektefeller skal stå som eier av jorda, ble bare mannens navn ført opp på eierskapspapirene. Blessing visste ikke om denne loven, og selv om hun hadde visst om den, er det tvilsomt om hun hadde krevd sin rett. Arveloven, som er ment å gjennomføre tradisjonell sedvane, er slik at det er ektemannens familie som arver. Svigerfamilien overtar da huset og jorda. De vil ikke ha Blessing boende, og selv om hun har tre barn, må hun flytte.

Blessings historie illustrerer et gjennomgående problem med hensyn til kjønnslikestilling ved jordreformer. Også der lovgivning om land og vann er kjønnsnøytral, møter kvinner særlige problemer og trusler. Ofte holdes familie- og ekteskapsrettslige regler om erverv og overføring av jord utenfor reformene, selv om de er sterkt medvirkende til forskjeller mellom kvinner og menn. Og der regler vedtas for å styrke kvinners situasjon, blir gjennomføringen ofte mangelfull dersom de går på tvers av tradisjoner.

Forsker Ingunn Ikdahl har studert landreform og eiendomsrett i Tanzania. Da Tanzania vedtok ny lovgivning om jord, benyttet man ikke anledningen til å fjerne bestemmelser som sår tvil om for eksempel døtres rett til å arve jord. Og selv om hovedregelen i loven fra 1999 er at begge ektefeller skal registreres som eiere, er det ofte kun mannen som blir registrert. Verken registreringsprosessen eller dokumentene er utformet slik at man sikrer målet om å registrere begge, og deler av myndighetsapparatet viser begrenset interesse for å påvirke gjennomføringen av en bestemmelse som gjelder noe som blir sett på som et privat forhold. Det blir heller ikke informert tilstrekkelig om bestemmelsen, slik at kvinnene selv kan kreve at den blir brukt.

Desentralisering og deltagelse i Tanzania

En rekke av jordreformene i det sørlige og østlige Afrika har inneholdt trekk av desentralisering, der lokale myndigheter er gitt en viktig rolle. Forsker Ingunn Ikdahls arbeid fra Tanzania illustrerer dette. Selv om lovgivningen fra 1999 fremdeles krever at sentrale myndigheter skal godkjenne de fleste beslutninger, er eksisterende råd og forsamlinger i landsbyene viktige for registrering av rettigheter til jord. I et forsøk på å balansere tradisjon og forandring skal registreringen skje i samsvar med sedvanerett, men bare så lenge sedvanen ikke diskriminerer kvinner. Lovgivningen etablerer også kvoter for kvinners deltagelse. Dette tiltaket er positivt fra et menneskerettslig ståsted: også kvinner skal delta i forvaltning av naturressurser – og i utvikling av lokale normer mer generelt.

Vann: fra velferdsgode til økonomisk gode

Senere års vannreformer i Afrika har vært sterkt påvirket av Dublinprinsippene fra 1992, som er internasjonale retningslinjer for bærekraftig vannforvaltning. I Dublinprinsippene ses vann som et sosialt og økonomisk gode, og det legges i tillegg vekt på kvinners viktige rolle som vannforvaltere. Disse prinsippene har både fremmet og utfordret menneskerettighetene i vannreformprosesser.  

Gjennom reformene har det skjedd et skifte fra å se vann som velferdsgode til å se det som et økonomisk gode. I praksis har prinsippet om at brukerne skal betale for vannet skapt problemer for dem som ikke eier vannkilder og ikke kan betale. Fattige, både i byen og i jordbruksdistriktene, har på ulike måter blitt rammet av disse reformene. I urbane områder møter fattige som ikke har betalingsevne, avstengte vannkraner. På landsbygda har en desentralisert og brukerstyrt vannforvaltning ofte betydd innføring av regler om medlemskap og medlemsavgift. Mange fattige kvinner har funnet brønnen låst og har måttet bruke urene vannkilder. Med unntak av Sør-Afrika har ikke senere års vannreformer sett vann som en rettighet som staten har plikt til å sikre, slik menneskerettighetene krever.

Rettigheter som gjelder vann, land, mat og helse er udelelig knyttet sammen. Bruk av vann og land har en udiskutabel økonomisk verdi både når det gjelder både familiens eget behov, og når det gjelder produksjon for salg. Faren ved en markedsbasert utviklingspolitikk er at allerede fattige innbyggere, særlig kvinner, kommer dårligere ut.

Trygging av retten til livsopphold står etter hvert også sentralt i mer markedsorienterte utviklingsstrategier, gjennom aktører som Verdensbanken og FN. Menneskerettighetene er rettslige forpliktelser for land som undertegner dem. Ved å legge et menneskerettslig perspektiv til grunn for utviklingspolitikken kan markedskreftene modereres og rettighetene lettere sikres.

Vann- og landreformer i Zimbabwe

Zimbabwe har gjennomført både vann- og landreform. Vannreformprosessen, som startet i 1997, ble blant annet finansiert av NORAD. Professor Anne Hellums studier har vist at vannreformen verken styrket kvinners deltakelse i de nye vannforvaltningsorganene eller forbedret kvinnelige småbrukeres adgang til vann. Økt likestilling mellom svarte og hvite kommersielle aktører i jordbruket har vært mål for reformen, og ikke likestilling mellom kvinner og menn. Både Norge og Zimbabwe har ratifisert kvinnekonvensjonen, men reformen tok likevel ikke hensyn til verken kvinners rett til vann eller kvinners rett til deltakelse i vannreform etter kvinnekonvensjonen, som både Norge og Zimbabwe har ratifisert.

Den såkalte Fast Track-jordreformen, som startet i 2000, har ført til en sterk forverring av kvinnelige småbrukeres situasjon. Småbrukerkvinner som har blitt tildelt jord, enten på selvstendig grunnlag eller som ektefelle, kommer gjennomgående dårligere ut enn tidligere, fordi det på grunn av økonomisk krise ikke er foretatt offentlige investeringer for vannforsyning, sanitærforhold, helsevesen eller skole i de områder reformen omfatter. Den statlige vann- og landreformen har samlet sett styrket den partitro elitens stilling på bekostning av fattige småbrukere.

Kvinnelige småbønders vanntilførsel etter den nye vann- og landreformen er, på samme måte som i kolonitiden, avhengig av lokal praksis og normer. Hellums studier viser at lokale normer både ser og tar hensyn til behovet for vann til livsopphold, og dermed er mer i samsvar med menneskerettighetene enn den nasjonale lovgivningen.

Både i Tanzania og i Zimbabwe blir det synlig at mens menneskerettighetene legger hovedansvaret for sikring av rettighetene på staten, er det ofte familien, markedet og lokale normer som er av størst betydning for folks tilgang til ressurser i hverdagen. Dette har betydning for hvordan rettigheter til ressurser kan realiseres i praksis, og hvilke oppgaver stater og andre aktører pålegges.

Fra papir til praksis – tre nivåer

Rettighetene knyttet til livsopphold eksisterer og blir håndtert på tre nivåer:

• Internasjonale og regionale utviklingspolitiske deklarasjoner, programmer og konvensjoner
• Nasjonale rettskilder i form av grunnlov, lov og rettspraksis
• Levende sedvanerett i form av lokal praksis

Forholdet mellom disse nivåene er dynamisk og komplisert – og til tider motstridende. Stater som har undertegnet internasjonale konvensjoner, har forpliktet seg til å endre nasjonal lovgivning i tråd med disse, men slik er det ikke alltid. Og det er ofte slik at lokal sedvane er den praksisen innbyggerne i størst grad forholder seg til, og blir påvirket av. Hvilket regelsett som best trygger rettighetene, varierer i praksis. For eksempel er retten til vann i Zimbabwe beskrevet tydeligere i sedvaneretten enn i nasjonal lovgivning. Vann er liv og tilhører alle, og skal deles til siste dråpe. Brudd på kravet om å dele er forbundet med hevn fra forfedrenes ånder i form av ulykke, sykdom eller død. Dette gjelder for øvrig i mange afrikanske land.

Der nasjonal rett avviser døtres rett til å arve jord, blir dette ofte begrunnet i at dette er regelen i tradisjonell sedvanerett. Men selv om dette er tilfellet noen steder, finner man andre steder at lokale normer hjelper fedre til å sikre døtres fremtid – enten gjennom arv eller gjennom å gi jord i gave. I mange land mister kvinnen rett til jord og eiendom ved skilsmisse eller ektemannens død. Flere afrikanske stater har opprettholdt kjønnsdiskriminerende sedvanerettslige regler fra kolonitiden, selv om de har ratifisert FNs kvinnekonvensjon. Og i land hvor lovene er endret, følges allikevel diskriminerende sedvane av mange.

Utfordringen for en menneskerettighetsbasert strategi for fattigdomsbekjempelse er å både respektere, beskytte og styrke lokale velferdssystemer, og samtidig modifisere deres diskriminerende grunnstruktur basert på kjønn og sosial status. Sikring av rettigheter knyttet til ressurser, særlig for kvinner, er helt nødvendig for å bekjempe fattigdom.

Hvem har hvilket ansvar?

Statenes ansvar og forpliktelser:

Gjennom internasjonale konvensjoner har staten tatt på seg en rekke menneskerettslige forpliktelser. Dersom kvinners menneskerettigheter i tilknytning til jord og vann skal gjennomføres, er følgende kriterier sentrale:

• Kvinners besittelse av jord og vann skal ha samme rettsvern som menns. 
• Diskriminerende regler om arv og ektefellers eiendeler må endres. Staten er forpliktet til å sørge for at kvinner har samme rettigheter vedrørende eiendom ved ekteskapets inngåelse, oppløsning ved skilsmisse eller død, ifølge artikkel 16 i FNs kvinnekonvensjon og artiklene 6, 7 og 21 i PAC.  
• Kvinner skal likestilles med menn ved fordeling av jord gjennom jordreform. Kvotering er et virkemiddel som kan tas i bruk for å sikre kjønnsrettferdighet ved jordreform som omfordeler jord, ifølge artikkel 4.1 i FNs kvinnekonvensjon.  
• Kvinners bruk av jord og vann skal likestilles med menns ved offentlig investering i vann.  
• Kvinner skal delta i fordeling og forvaltning av jord og vann på lik linje som menn, ifølge artikkel 14 i FNs kvinnekonvensjon og artiklene 9, 18 og 19 i PAC.  
• Jord og vann må fordeles og forvaltes av uavhengige forvaltningsorganer med klagemulighet til høyere domstoler.

Norske myndigheters ansvar i bistandssammenheng:

• I Handlingsplan for kvinners rettigheter og likestilling i utviklingssamarbeid (2007) har norske myndigheter uttalt at de skal respektere, beskytte og fremme kvinners rettigheter etter kvinnekonvensjonen. 
• Kvinners økonomiske rettigheter i form av beskyttelse av eiendomsrett og adgang til kreditt skal i henhold til Handlingsplanen styrkes. Dette er i samsvar med hva Norge har forpliktet seg til gjennom ratifikasjon av kvinnekonvensjonen. 
• Kvinners rett til rent drikkevann og vann til dyrking av livsnødvendig mat er ikke nevnt i Handlingsplanen. En forutsetning for å styrke kvinnelige småbrukeres stilling er at sammenhengen mellom retten til jord og retten til vann vektlegges i bistandssammenheng. 

NGOers innsats for opplysning:

• NGOer spiller ofte en viktig rolle for opplysnings- og opplæringsarbeid i utviklingsprosesser.
• Der myndighetene ikke sørger for informasjon til innbyggerne om lover og reformer, er NGOers innsats uvurderlig. I Tanzania utfører NGOer et svært viktig arbeid ved å opplyse om kvinners rettigheter i forbindelse med landreformen, blant annet om eiendomsrett, arverett og kvotene for kvinners deltakelse i lokale beslutningsorganer. Lover har blitt oversatt og fremstilt i forenklet form, gjennom brosjyrer, radio, møter, kurs og teaer, og det blir drevet rettshjelpsprosjekter. 
• En viktig utfordring for NGOer er å intensivere arbeidet med retten til vann.

 

Publikasjoner: Hellum, Anne (2008). "Kvinners sosiale rettigheter i utviklingsrettslig perspektiv". I: Stine Jørgensen og  Jens Kristiansen (red): Socialretlige udviklinger & udfordringer. Jurist-og Økonomforbundets Forlag, København. Hellum, Anne (2005). “The indivisibility of Water, Land and Food in Local, National and Human Rights Law: The Case of Women’s Garden in Mhondoro, Zimbabwe”. I: Wenche Barth Eide og Uwe Kracht (red.): Food and Human Rights in Development. Vol. II: Evolving issues and emerging applications. Antwerpen, Intersentia. Ikdahl, Ingunn (2008). “Go home and clear the conflict: human rights perspectives on gender and land and the challenges of implementation”. I: Birgit Englert og Elizabeth Daley (red.): Women’s Rights to Land & Privatization in Eastern Africa. James Currey Publishers, Oxford/ Ohio University Press/ EAEP, Nairobi/ Fountain Publishers, Uganda. Ikdahl, Ingunn (2007). “ Engendering the human rights protection of property rights: Women’s local land uses in Tanzani”. I: Anne Hellum m.fl. (red.): Human rights, plural legalities and gendered realities. Paths are made by walking. Weaver Press, Zimbabwe. Ikdahl, Ingunn, Anne Hellum, Randi Kaarhus, Tor A. Benjaminsen og Patricia Kameri-Mbote (2005). ” Human rights, formalisation and women’s land rights in southern and eastern Africa”, Studies in Women’s Law no. 57, University of Oslo.